從現金到加密貨幣：邁向打擊非法支付的統一監管路徑

作者：Andrea Minto、Anneke Kosse、Takeshi Shirakami 和 Peter Wierts，國際清算銀行

整理人：馬一萌，金融科技研究院

2026 年三月，國際清算銀行 (BIS) 發布了一份題為「從現金到加密貨幣：邁向對非法支付採取一致的監管方法」的工作文件。本文探討了在多元化支付工具背景下，洗錢和反恐融資（AML/CFT）監管面臨的挑戰。本文提出了一種概念框架，用於分析不同程度的中介機構參與各種支付工具所帶來的監管套利風險，即所謂的「水床效應」。

透過分析歐盟的監管演變，文章指出，要實現監管有效性，需要在一般法律（lex generalis）和特別法律（lex specialis）之間取得平衡。本研究由中國人民大學金融科技研究院（微信公眾號：ruc_fintech）編寫。

我。介紹

隨著金融科技的飛速發展，支付方式正在發生深刻的變革。從傳統的現金和銀行存款到電子貨幣，再到新興的加密資產和備受期待的零售央行數字貨幣（CBDC），可用的支付工具種類從未如此豐富。

這種多元化一方面促進了競爭和普惠金融，但另一方面也帶來了新的風險。每一種支付工具都有可能被犯罪分子利用進行洗錢或恐怖主義融資，從而破壞金融體系的完整性和穩定性。

各國監管機構透過反洗錢/反恐融資框架來應對這些風險，要求金融機構等「義務實體」進行客戶盡職調查（客戶盡職調查（CDD））、交易監控和可疑交易報告。

然而，監管並非孤立運作。當新的支付工具出現時，監管框架需要不斷調整以適應它們。然而，不同支付工具在設計上的固有差異，尤其是在對中介機構的依賴條款，可能會導致這些工具的監管規則出現不一致。

這種不一致可能會觸發「水床效應」：當監管機構加強對某一支付領域（如銀行轉帳）的監管並堵上漏洞時，資金流向可能會像水床被壓緊的訂單方向一樣轉移到監管相對寬鬆的另一領域（如某些加密貨幣）。這種行為調整，無論是惡意利用監管套利，還是合法用戶出於隱私原因選擇不採取監管措施，都會削弱監管的整體有效性。

因此，本文的核心問題是：反洗錢和反恐融資框架如何影響甚至扭曲用戶對支付工具的選擇？作者旨在通過構建概念框架並以歐盟的監管實踐為案例研究，探索如何在不同的支付工具之間實現更加一致和有效的監管路徑。

二、概念框架：反洗錢/反恐融資措施與支付工具選擇之間的相互作用

中介角色與監管套利

本文的核心是基於支付工具設計差異的定性分析框架。該框架的核心變數是中介機構的參與程度。作者根據這一變數將支付工具分為兩大類：

• 依賴中介的工具：其中包括銀行存款、電子貨幣、托管錢包加密資產和線上零售央行數字貨幣。涉及這些工具的交易要通過一個或多個受監管的中介機構進行，這些中介機構作為「義務實體」履行客戶盡職調查、監控交易以及向金融情報機構 (FIU) 報告可疑活動的義務。因此，這些工具旨在提高檢測非法交易的概率。

• 不依賴中介機構的工具：其中包括現金、自托管錢包加密資產和線下零售央行數字貨幣。在這些交易中，沒有任何中間人被授權或能夠充當「把關人」。交易信息主要僅限於付款人和收款人。因此，從理論上講，這些工具的設計會導致檢測概率降低。

基於此，該模型得出第一個關鍵假設：惡意行為者會選擇預期檢測概率最低的支付工具，以最大化其從非法活動中獲得的預期漲幅。在不依賴中介的工具中，現金雖然具有最高的匿名性，但由於其物理形式，在大額遠程交易中的實用性受到限制。

自保錢包可能成為更具吸引力的選擇，因為它們兼具高度匿名性和數位化的便利性。離線央行數字貨幣雖然可能會留下電子痕跡，但如果設計時沒有中介機構參與，則比依賴中介機構的工具風險更高。

水床效應和監管響應

該框架的第二個關鍵部分描述了行為調整和調節反應之間的動態博弈。當監管機構加強對某種工具的監管，例如對銀行存款實施嚴格監控時，這會增加其「使用成本」（即惡意行為者被發現的風險）。

根據「水床效應」，非法活動將轉移到監管較弱、檢測概率較低的其他支付工具（例如自保錢包）。這種套利行為削弱了監管的整體有效性，迫使監管機構進行干預。通常的干預方式是進一步擴大監管範圍，將新出現的、尚未涵蓋的支付工具納入監管框架，從而引發新一輪的行為調整。

這種動態循環解釋了為什麼反洗錢和反恐融資框架不斷發展並「追逐」技術創新。這種效應不僅存在於不同的支付工具之間，而且可能跨越不同的司法管轄區，從而造成地域監管套利。

對合法用戶的方向：隱私和選擇自由

該框架的第三部分考慮了監管對合法用戶的訂單方向。雖然反洗錢和反恐融資措施對於打擊犯罪是必要的，但它們不可避免地會侵犯用戶的信息隱私。

交易監控和數據共享意味著用戶的某些個人信息由第三方（中介機構、監管機構）持有。隱私與金融誠信之間的這種權衡是監管設計中無法避免的核心矛盾。即使出於完全正當的目的，一些用戶也可能因為擔心數據安全或「支付是私事」的觀念而更喜歡隱私保護更高的支付工具。

因此，合法用戶和惡意行為者在行為上可能會趨於一致：兩者都更喜歡不依賴中介的工具。然而，原因卻截然不同：惡意行為者試圖逃避監管，而合法用戶則旨在維護隱私和個人自由。這使得政策制定變得複雜，因為僅僅為了堵住漏洞而收緊監管可能會過度犧牲普通公民的自由。

三、法律分析：歐盟案例研究

自 1991 年以來，歐盟不斷完善其反洗錢和反恐融資框架，最初側重於銀行等金融機構，逐漸擴展到會計師、律師和房地產經紀人，最終在 2018 年和 2024 年的改革中將加密資產服務提供商 (CASP) 納入監管。這一演變清楚地表明了該框架不斷適應新風險的能力。然而，案例研究也揭示了當前框架內的不一致之處，這可能會觸發「水床效應」。

• 現金：歐盟引入了 10,000 歐元的現金交易限額，引導大額交易透過中介機構進行。

• 自保錢包：對於這些非中介工具，監管主要依賴於它們與中介機構的「接觸點」（例如將加密資產轉換為法定貨幣時）進行監控。然而，目前尚未設立類似現金交易或持有限額。

• 離線數位歐元：在歐盟委員會提出的數位歐元方案中，線下交易旨在無需中介參與即可進行，從而提供類似現金的隱私體驗。為了平衡風險，該提案授權歐盟委員會對這類交易設定限額，但尚未最終確定。

四、建構統一的反洗錢/反恐融資監管路徑：結論與建議

基於以上分析，本文提出了一項核心政策建議：採用「一般法」與「特別法」相結合的監管模式，以實現既一致又靈活的監管效果。

• 一般法（Lex Generalis）：這指的是將統一的、通用的原則和核心要求應用於所有具有類似特徵的支付工具。具體而言，對於所有涉及中介機構的支付工具（銀行存款、電子貨幣、線上央行數位貨幣、托管錢包），應建立統一的監管「基準」。這意味著所有此類中介機構都應承擔相同的基本義務：進行客戶盡職調查、監控交易、保存記錄和報告可疑交易。此外，適用於這些中介機構的隱私和數據保護標準應盡可能統一，以確保整個行業在隱私和完整性之間的權衡保持一致。

• 特別法（Lex Specialis）：這指的是根據特定支付工具的獨特設計或功能，在一般法律的基礎上制定補充性的、有針對性的規則。例如：

對於現金而言，其物理特性使得一般法律難以直接適用，因此需要特殊的法律作為補充，例如 10,000 歐元的交易限額。

對於離線央行數位貨幣而言，由於其設計刻意排除了中介機構以提供類似現金的體驗，因此也需要特殊的法律來管理其風險，例如設定交易和持有限額。

對於自保錢包，同樣需要制定專門的法律來解決其帶來的獨特挑戰。這可能包括進一步加強對與中介機構「接觸點」的監控，或探索透過技術手段（例如，在協議層面設置限制）實現合規，以及加強對錢包服務提供商（即使他們不直接持有資產）的問責要求。

對於不依賴中介機構的支付工具，監管機構需要超越傳統的「中介機構問責制」模式，探索更多樣化的監管工具。這可能包括：

• 利用接觸點：加強對非法資金流入或流出非中介領域的各種渠道的監控。

• 設定交易限額：就像現金和離線央行數字貨幣一樣，並將其用作一般的風險管理工具。對於自托管錢包而言，雖然在技術上實施此類限制具有挑戰性，但這並非不可能，也是未來值得探索的方向。

• 加強發行方問責制：要求支付工具發行方（如中央銀行現金發行部門、穩定幣發行方）承擔更多反洗錢/反恐融資責任，例如採取更積極的措施（如停止發行大額鈔票、凍結可疑地址）來維護其發行工具的完整性。

• 加大對違規行為的處罰力度：對在專業活動中使用非中介支付工具的個人或實體設定更嚴格的處罰。

最後，文章強調，一個真正有效的反洗錢/反恐融資框架必須具有前瞻性和適應性。我們今天無法預見的更多創新型支付工具，未來必將出現。通過建立基於「一般法律」原則的框架，並廣泛定義「支付工具」的功能，未來的創新可以隱含地納入監管視角，從而打破「創新-監管-創新-監管」的被動循環，引導金融創新朝著更有利於社會福利的方向發展。